95-лет: Органы ЗАГС вчера и сегодня

Органы ЗАГС в системе органов власти выполняют очень важную функцию. Они призваны фиксировать различные моменты, жизненные события или действия граждан. Таким образом, акты гражданского состояния начинают, сопровождают и заканчивают «юридическую» жизнь человека. Учитывая это, организация деятельности по регистрации актов гражданского состояния на территории отдельного взятого муниципального образования или государства в целом затрагивает различные аспекты жизненного цикла всех граждан.

Органы записи актов гражданского состояния (ЗАГС) как государственные учреждения были созданы Советской властью с целью регистрации основных событий в жизни человека: рождения и смерти, заключения и расторжения брака, усыновления или удочерения, установления отцовства, перемены имени, отчества и фамилии. Данные органы обеспечивали учет естественного движения населения, выдавая гражданам соответствующие правоустанавливающие документы.

Семейное право впервые стало формироваться как самостоятельная отрасль после Октябрьской революции 1917 г. До этого оно являлось составной частью гражданского права. Уже в декабре 1917 г. были изданы два декрета – «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов гражданского состояния» (18 декабря 1917 г.) и «О расторжении брака» (16 декабря 1917 г.). Декреты содержали важные новые нормы о браке и семье, а 18 декабря 1917 г. стал считаться официальным днем рождения системы органов записи актов гражданского состояния (ЗАГС).

В советский период управление органами ЗАГС было жестко регламентировано. На протяжении первых четырех десятилетий руководство этими органами на всех уровнях осуществляли соответствующие подразделения Народного Комиссариата Внутренних дел (НКВД), позднее – Министерства внутренних дел (МВД). К этому времени в стране была создана административно-командная система, и органы ЗАГС, располагающие важнейшими сведениями о естественном движении населения, были встроены в централизованную систему власти. Многолетнее руководство органами ЗАГС органами внутренних дел позволили наладить систему учета населения, решать задачи развития экономики, военного строительства, борьбы с преступностью.

После выведения органов ЗАГС из подчинения МВД в октябре 1956 г. и передачи их в ведение местных Советов управление этими структурами осуществляли исполнительные комитеты областных (краевых) Советов депутатов трудящихся. Общее руководство деятельностью органов ЗАГС было возложено на Министерства юстиции СССР (РСФСР), которые формировали законодательную и нормативную базу деятельности органов ЗАГС, издавали приказы и инструкции по всем вопросам регистрации актов гражданского состояния (АГС), давали указания по улучшению работы, проверяли исполнение директивных и инструктивных документов, исходящих от высших органов власти и управления (Советы Министров и Верховные Советы СССР (РСФСР).

Период, прошедший с момента передачи органов ЗАГС в ведение местных Советов и до распада СССР, характеризовался стабильностью в управлении данными структурами. Эта сфера деятельности была приспособлена к задачам и потребностям идеологического и общественного устройства советского государства.

Позитивными результатами управленческой деятельности следует считать сложившуюся систему и структуру органов ЗАГС, направления их деятельности, создание законодательной базы семейных отношений и нормативно-методической базы, регулирующей порядок регистрации всех видов актов гражданского состояния. Была разработана и создана специфическая система документации для органов ЗАГС, выполняющая правовую функцию и функцию учета. Установлены и закреплены взаимоотношения со многими заинтересованными ведомствами, в ведении которых находилась и использовалась информация об АГС и естественном движении населения.

Вместе с тем, несмотря на все усилия властных структур, очень медленно решались вопросы материально-технического обеспечения органов ЗАГС и обеспечения их профессиональными кадрами специалистов.

Краткий экскурс в историю вопроса позволяет четче обозначить те перемены, которые произошли и происходят в деятельности органов ЗАГС России, в том числе и Пермского края на современном этапе. В данном случае речь пойдет о технологии и эффективности управления органами ЗАГС, как органов исполнительной государственной власти на уровне субъекта Российской Федерации.

Кардинальные преобразования в сфере управления новым российским государством произошли после распада Советского Союза. В результате административных реформ 90-х годов и начала ХХI века была заново создана структура органов власти на всех уровнях.

Впервые принимается федеральный закон прямого действия – «Об актах гражданского состояния» (1997 г.). Вся деятельность органов ЗАГС России стала осуществляться в соответствии с данным законом, вобравшем в себя не только отечественный, но и мировой опыт, который не только определил органы, осуществляющие регистрацию АГС, но и изложил нормативные предписания по всем процедурам регистрации рождения и смерти, заключения и расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства и перемены имени.

 В законе по-новому определены органы, которые производят государственную регистрацию АГС. Полномочия на государственную регистрацию АГС являются федеральными, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ с возможным делегированием их органам местного самоуправления.

На основании ФЗ «Об актах гражданского состояния» в субъектах Российской Федерации принимаются законы, посвященные актам гражданского состояния. В них, как правило, определено, в компетенции какого органа исполнительной власти субъекта РФ входит организация деятельности по государственной регистрации АГС. В субъектах РФ такими органом являются Управления, Комитеты или Службы ЗАГС субъектов РФ или ее Правительства (Администрации). Порядок образования и систему органов ЗАГС субъекты РФ определяют самостоятельно.

На сегодняшний день в субъектах РФ сложилась разная практика образования и управления органами ЗАГС. При централизованной форме все отделы ЗАГС находятся в прямом подчинении органа ЗАГС исполнительной власти субъекта РФ, что позволяет эффективно управлять ими в пределах небольших территориальных образований. Децентрализованная форма связана с передачей полномочий по государственной регистрации АГС органам местного самоуправления при координирующей и контролирующей роли органа ЗАГС исполнительной власти субъекта РФ.

В период с 1998 по 2003 гг. остро стоял вопрос об организационной структуре органов ЗАГС. В Пермской области, как и в большинстве субъектов РФ, регистрация актов гражданского состояния по-прежнему осуществлялась отделами ЗАГС городских и районных администраций, а в отношении отдельных видов АГС – сельскими и поселковыми администрациями, т.е. структурными подразделениями ОМС, а не органами государственной власти. В целях сохранения существующей системы регистрации АГС в Пермской области предпринималась попытка делегировать полномочия органам местного самоуправления, однако положение статьи 4 ФЗ об актах гражданского состояния такой возможности не предусматривало.

2003 г. стал завершающим по приведению правового статуса органов ЗАГС в соответствие с федеральным законодательством. После длительных дебатов и консультаций был принят и с 9 июля 2003 г. вступил в силу ФЗ № 120 «О внесении изменений и дополнений в статьи 4 и 79 федерального закона «Об актах гражданского состояния», который позволил наделять органы местного самоуправления полномочиями на государственную регистрацию АГС.

Благодаря поддержке администрации Пермской области уже в августе 2003 г. на заседании Законодательного собрания области был принят закон «О передаче органам местного самоуправления Пермской области полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния».

Приняв этот закон, Пермский край одним из первых в Российской Федерации завершил важнейший этап работы по приведению правового статуса и структуры органов ЗАГС в соответствие с действующим законодательством, не считая те субъекты РФ, которые пошли по пути централизации государственных полномочий по регистрации актов гражданского состояния. Преимущества и недостатки той или иной формы организации структуры органов ЗАГС до сих пор дискутируются.

В итоге, после разрешения правовой коллизии на федеральном уровне проблема организации регистрации актов гражданского состояния была решена. Признав эти полномочия федеральными, с 2005 года органы ЗАГС стали финансироваться не из бюджетов субъектов РФ, а за счет субвенций из федерального бюджета.

На сегодняшний день на территории края действуют 55 отделов ЗАГС и 9 сельских администраций, входящих в структуру ОМС, которые ведут государственную регистрацию АГС. Ими обслуживается более 2 млн 700 тысяч человек. Главную роль в системе органов ЗАГС Пермского края играют его кадры. Общее количество сотрудников, осуществляющих полномочия РФ в сфере регистрации АГС на территории Пермского края, составляет 236 человек. Ежегодно в крае регистрируется в среднем 125 тысяч актовых записей всех видов и совершается свыше 300 тысяч иных юридически значимых действий (выдача повторных свидетельств, справок, дела по перемене имени и др.). Общая площадь помещений, занимаемых органами ЗАГС Пермского края в 2010 г., составила 7312,86 м², в том числе залов торжественной регистрации – 2354,8 м².

Какие изменения произошли в системе органов ЗАГС? Комитету ЗАГС Пермского края совместно с органами местного самоуправления удалось спланировать эффективное вложение финансовых средств на улучшение материально-технического обеспечения всех отделов ЗАГС и внедрить новые информационные технологий в эту сферу.

1. На сегодняшний день в Прикамье решена некогда актуальная для всех органов исполнительной власти задача создания надлежащих условий для работы органов ЗАГС.
2. Большая работа проведена сотрудниками архивно-информационного отдела Комитета ЗАГС и отделов ЗАГС края. В рамках краевого проекта «Эталонный регистр населения» завершена работа по специальному проекту «Создание электронного архива записей актов гражданского состояния Пермского края», результатом которого стал электронный банк данных АГС с 1918 г. по настоящее время (свыше 12 млн записей). По данному показателю Пермский край является лидером в Российской Федерации. Полный архив за весь период наличия актовых записей значительно повысил качество предоставляемых услуг в сфере регистрации АГС и существенно сократил время подготовки документов, ответов на запросы граждан и организаций.
3. Внедрена современная автоматизированная информационная система регистрации актов гражданского состояния АИС «Находка-ЗАГС», которая позволила  автоматизировать многие процессы: а) регистрации, документирования, хранения и учета записей актов гражданского состояния; б) внесения изменений, исправлений, дополнений, аннулирования, восстановления записей АГС в соответствии с действующим законодательством; в) предоставления информации по запросам граждан и организаций об актах гражданского состояния по формам, установленным и утвержденным органами исполнительной власти РФ.
4. Процессы информатизации в рамках деятельности органов ЗАГС вызвали потребность в повышении уровня безопасности созданных электронных баз данных. В результате создана комплексная система сбора, обработки и защиты персональных данных, зафиксированных в записях актов гражданского состояния.
5. Создана система оплаты государственной пошлины за совершение юридически-значимых действий  с использованием сети информационно-платежных терминалов.
6. Запущен в эксплуатацию портал Комитета ЗАГС Пермского края, обеспечивающий оказание государственных услуг органами ЗАГС в электронном виде.
7. В сфере управления персоналом удалось сформировать систему подготовки и переподготовки кадров: базовое высшее образование (Пермский филиал Уральской академии государственной службы, другие вузы); годичное обучение через факультет переподготовки по направлениям «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление»; стажировки, семинары, обучающие практикумы и другие формы. Каждая из этих форм является своеобразной ступенью в овладении комплексом знаний в области гражданского, семейного права, психологии общения, персонального менеджмента.
8. Органы ЗАГС стали государственными структурами, заметно влияющими на формирование семейной политики в регионе. Их деятельность обусловлена не только выполнением регистрационных функций, но и массово-просветительской деятельностью. Она направлена на пропаганду семейного законодательства, работу с семьей, на возрождение национальных традиций и обрядов при проведении процедур бракосочетания и имянаречения, организации юбилейных свадеб и других мероприятий. И в этом направлении органы ЗАГС Пермского края приобрели огромный положительный опыт, который неоднократно освещался на страницах специальной печати.
9. В последние годы особое внимание уделяется исполнительской дисциплине отделов ЗАГС муниципальных образований. С этой целью стал проводиться ежеквартальный мониторинг выполнения переданных органам местного самоуправления полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния и определение их рейтинга. Мониторинг позволил на 80% поднять исполнительскую дисциплину в органах ЗАГС.

Таким образом, управленческий аппарат органов ЗАГС своевременно реагирует на все инновационные явления,  стремится использовать в своей работе прогрессивные формы и методы. Проектный подход к решению конкретных задач, поставленных перед органами ЗАГС края, способствует последовательному достижению желаемых результатов.

Выработанная система контроля позволяет точно и однозначно определить результаты работы в отношении профессионального уровня специалистов, качества оказываемых услуг, влияния на формирование семейной политики в районах, связи с общественностью, правового просвещения граждан, информирования граждан о деятельности органов ЗАГС в средствах массовой информации.